—基于审计署令第11号文件精神的解读
蔡 嵘
当前,中央加大坚持全面从严治党，推进党风廉政建设力度，着力建设风清气正的政治生态环境;与此同时,十九大报告中提出将“建设世界一流大学、一流学科”作为经济新常态下中国特色社会主义高等教育改革新举措，高等教育投入资金的持续加大与经济业务复杂性的加剧。在这样的背景下，高校内部审计作为高校治理的重要基石之一，如何高效能、高质量地开展审计业务，实现审计目标，促进高校和谐、持续、规范发展，是当前高校内部审计面临的重大问题。
2015年教育部印发了《关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》，审计署党组书记、审计长胡泽君于2018年1月12日签署了中华人民共和国审计署令第11号，公布了新修订的《审计署关于内部审计工作的规定》。由此可见,系列新政策的出台正是源于当下发展中国特色社会主义道路的需要、源于高等教育改革新发展的需要、源于内部审计业务新要求的需要。在“新环境、新任务、新政策”的形势下，高校内部审计工作面临着全新机遇和挑战。
一、新形势下高校内审工作面临三大发展机遇
（一）明确党的领导，强调审计结果的运用，彰显出内审工作的政治性与重要性
2014年国务院印发的《关于加强审计工作的意见》中明确提出，要“加强内部审计工作，充分发挥内部审计作用。”，2018年1月9日审计长胡泽君在全国审计工作会议上用长达360多字的篇幅阐述内部审计的重要性；在同年1月12日新修订的审计署11号令中第六条、第十三条、第十四条、第十五条和第二十八条都明确指出内部审计机构与单位党组织之间的关系，即“内部审计组织应在党组织和单位主要负责人直接领导下开展内部审计工作”，突出了党组织对内审工作的领导地位；同时审计署11号令中第二十二条“审计机关应当有效利用内部审计力量和成果，对内部审计发现且已经纠正的问题不再在审计报告中反映。”、第二十条“……应将审计结果整改的情况作为考核、任免、奖惩干部的依据。”这些条款的阐述充分彰显出内审工作在中国特色社会主义建设发展中的政治属性以及党和国家对内审工作在单位内控建设与风险防控中免疫系统作用的认可与信赖，同时也从制度层面提升了内审工作的层次性，进一步提高了内部审计机构的地位与独立性。
（二）丰富内审内涵，拓展内审范围，为深化审计全覆盖提供导向性制度依据
首先，审计署令第11号中关于内审定义”是指对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动”，相较于审计署令第4号旧规定而言，新规定增加了内审工作的“建议”职能，这与IIA的IPPF中对于内部审计“咨询”职能界定相趋同，亦说明国家接受了内部审计在国家、单位等主体中的功能转变以及我国内部审计的国际化发展趋势；将监督范围拓展至内部控制、风险管理领域，将目标定位提升为“促进单位治理、实现目标”更为宏观层面，这一内涵的丰富，促使内部审计功能更加饱满，为内部审计的“建设”性功能提供了实务内容，为内部审计价值的充分发挥提供制度性支撑。
其次，十九大报告提出高等教育是国家振兴之根本，应大力发展高等教育，并且作出进一步加强高校”双一流“建设的决策，而高校“双一流”建设绝非仅仅是规模与数量的增加，更是立足于中国特色高等教育发展的长远规划，涵盖的内容与业务要求更为丰富与复杂，传统高校内部审计职责范围已经无法涵盖、适应；为此，2015年教育部颁布的《关于加强直属高等学校内部审计工作意见》中对预算管理、内部控制、经济责任审计、公务支出、科研经费、工程管理、资产管理等七大领域提出了明确审计工作要求；2018年审计署令第11号文件更是明确界定了内审工作的12项职责范围。内审工作要求及职责范围的制度性明确，不仅能促进高校内审工作人员对今后工作所应覆盖的审计领域有更清晰地认知，更为高校内部审计部门实施专项审计调查、有的放矢地开展审计全覆盖工作提供了制度性依据和政策性保障。
（三）细化审计机关对内审工作的指导与监督，为内审发展提供成长与凝聚平台
长期以来，审计机关与内部审计机构之间的关系距离界限不是很明确，但随着当前国家构建清明政治生态环境过程地推进，国家反腐倡廉工作力度地加大，审计机关如何在新形势下整合审计资源，与内部审计机构建立新型的审计工作关系，为国家整体审计工作任务提质增效，是一个颇为实际与紧迫的命题。此次审计署令第11号文用一个章节系统阐述了审计机关与内部审计之间的关系，明确阐明审计机关应当对内审工作进行业务指导与监督，并具体细化指导、监督内容和方式。这不仅为审计机关在新形势下如何对内部审计指导监督工作提供了基本遵循，更增强了内审工作人对于未来发展的信心，为内部审计发展提供成长和凝聚平台。
二、新形势下高校内部审计面临的挑战
（一）内审人员专业水平和团队建设薄弱，人员引进存在壁垒
首先，新形势下内部审计在理念、目标、职能和内容等方面有了新的变化与拓展，内部审计涉及业务类型日趋多样、复杂，需要内审人员具备较高的专业技能水平和综合能力，然目前内部审计人员专业结构仍较为单一，难以适应当前审计工作开展的深度与广度，容易导致审计工作浮于表面、流于形式，造成审计判断失误、报告不实等后果。从而易引发较大的审计风险，降低内部审计在单位内部管理中的权威性和认可度。
其次，随着审计工作业务量的加大、人员配备相对匮乏，使得内部审计人员没有时间、机会参加脱产学习或外出进行横向交流，造成审计理念滞后、专业知识结构不全面、政策制度吃不透、发现问题敏锐度不足等情况，从而导致审计工作无法达到审计目标或与管理者期望有落差，造成审计效能低下。
第三，审计工作是一门实践性较强的工作，对于工作人员应从其政治素质、专业胜任力角度出发进行选拔，然当前高校由于其本身办学定位与人才引进的制度性局限，存在学历限制，造成新人引进壁垒，给内部审计部门人才梯队化和职业化建设带来阻碍。
（二）随着审计整改与结果运用的深化推进，内审面临审计质量控制压力
随着当前审计监督在促进高校改革、反腐败工作中的深入推进，国家对审计整改和结果运用的政策性规定，促使管理层对内部审计工作更加重视与关注，并对内部审计的期望由经济活动的揭弊露错上升到高校的全面治理；同时审计署令第11号文从政策、制度层面所释放出审计机关对内部审计工作信赖与重视的信号，都对内部审计如何在应对复杂纷繁的审计任务的同时，构建高质量的内部审计质量控制机制提出了更高要求。
三、适应新形势的高校内部审计工作思路
（一）树立大局意识，转变工作思路，强化审计管理效能
首先，基于对新形势下丰富后的内部审计新定义理解，内部审计工作应从传统合规审计、制度审计、风险审计向“价值审计”转变，即：内部审计工作应主动适应新形势，根据现行国家、地方、单位各项政策、制度，开展顶层设计，从全局角度，确定审计范围、找准审计切入点，把握审计重点、开展问题调查与分析，为加强高校宏观发展和内控管理提供依据，提出切实可行的各项建议，充分发挥内部审计在单位治理中免疫系统作用，做好领导的参谋。
其次，应努力从“做审计”向“管审计”方向转变，根据实际工作任务要求，整合审计资源，加强与纪委、财务和工程等部门的联系，借助各部门现有的数据、文件等资料，开展审计审查。成立审计项目组时，应打破专业的界限，合理配置审计人员，注重审计人员能力和结构的优势互补，使审计组成为一支紧凑的、高效能的工作小组。同时借助成熟优质社会中介机构，发挥社会审计机构在专业上的优势，以解决内部人手不够、专业技术有局限等现实问题，从而进一步提升审计独立性和审计效能。
（二）健全内部审计机制，构建复合型审计队伍，提升内部审计质量
第一，内部审计部门应结合当前新形势，根据单位治理目标、实际任务要求，认真梳理内部审计工作内容与流程，从“审计有法规，工作有要求，评价有标准、结果有运用”纬度出发，建立健全内部审计制度，加强审计计划管理、质量管理、风险管理，形成一套规范的内部审计工作机制，实现内部审计工作“制度化、规范化、程序化、标准化、精细化”目标。
第二，内部审计部门应根据《教育系统内部审计工作规定》要求，按照教职工人数的千分之二足额选配政治素质好，业务能力强的审计工作人员；通过项目参与式学习、校际校企挂职锻炼、网络培训、专家讲座、内审工作座谈会等多种形式，积极支持和保障内部审计人员参加审计、财务、工程、法律、信息技术等各领域的专业学习与培训，促进“复合型”内审人员的培养。
第三，审计质量是审计工作的生命线，有质量的审计使审计能够得到准确有效地实施并得到有效的结果。在审计任务繁重的当下，审计质量控制不容忽视。通过对审计署令第11号文件的解读可知，国家允许并鼓励内部审计部门可根据实际审计任务与要求引入社会中介开展审计外包服务，但同时也明确规定内部审计部门应对采用的审计结果负责。“审计业务外包=责任外包”的时代一去不复返。因此，除传统审计业务质量控制以外，委托审计业务质量控制亦将成为今后审计质量控制工作重点之一，为建立高质量的委托审计业务质量控制工作机制，应将委托审计业务工作制度化、程序化、痕迹化，应注重委托审计业务的全过程跟踪与沟通管理，从而减少内部审计部门在委托审计业务中的风险。
（三）以传统为纲，突出重点，推进内审工作全覆盖和整改闭环管理
首先，内审应不断夯实经济责任、预算管理和内部控制3大传统审计业务。一是在实行经济责任审计工作联席会议、情况通报、整改落实、结果公告制度基础上，依据2016年颁布的《教育部经济责任审计规定》文件精神，适时拓展学院书记与主要负责人同责同审的工作模式；二是在开展预算执行审计和绩效审计前提下，强化预算编制、调整提前介入的参与式审计方式；三是对采购、基建、合同等开展内部控制审计和监督评价。
其次，在保证扎实做好传统审计工作的前提下，根据国家政策导向和高校治理、改革要求，加强重点领域、重点环节审计监督力度，如：三公经费审计、科研管理审计、重大建设项目跟踪审计、资产管理审计、发展规划审计、战略决策审计、重大政策措施情况审计、绩效审计等，努力做到应审尽审、凡审必严，实现审计工作全覆盖，以促进高校管理的规范性和相关政策的落地生根。
最后，高校内审部门对于审计整改工作应落实落细，《论语·学而》中“不患人不己知，患不知人也”。在整改工作过程中，一是内部审计人员应学会换位思考，才能挖掘出发现问题的根源，提出切实可行的审计整改建议；二是应注重加强与整改对象/部门的沟通，消除对立情绪，调动对方整改积极性；三是对于整改工作应秉持“许三多”精神，对整改工作不畏难，对整改对象不抛弃不放弃，从而圆满实现整改工作的闭关管理。
新形势蕴含着新理念、新思路，意味着新机遇和新挑战，高校内审部门应顺应和把握新形势，革新理念、主动作为、健全制度，搞活机制，提升站位，不断谋求内部审计事业新发展。
