——基于 Z 大学科研经费管理的案例分析
黄旸杨
[摘要]本文从高校内部审计的视角，以独立“第三方”的身份，围绕大学科研管理体制与机制、科研项目预算管理、经费开支使用管理、会计核算管理、结余资金管理、监督检查机制等内容去探讨如何加强现代大学科研经费管理，为现代大学科研经费管理提出有用的建议。
[关键词]审计 大学 科研经费管理
一、引言
近年来，随着我国科教兴国发展战略的实施和高等教育事业的蓬勃发展，我国对大学科研经费投入大幅增加， 2012年高校研究与试验发展经费支出为780.6亿元，比2005年增长了2.22倍。然而，由于高校的科研经费管理水平没有随之到位，问题也日益凸显。科研经费管理水平高低直接关系到资金使用效率高低以及整个大学的科研管理工作整体水平。现阶段我国大学科研经费管理水平相比外国特别是发达国家仍有差距的情况下，如何提高大学科研经费管理水平，如何建立健全现代大学科研经费管理制度体系并使之在实际工作中有效规范经费的管理和使用，成为一个非常有意义的研究课题。
高校内部审计作为高校科研经费管理的内部监督部门，具备对科研经费进行审计和专项检查的职能。本文试图从高校内部审计的视角，以独立“第三方”的身份，围绕大学科研管理体制与机制、科研项目预算管理、经费开支使用管理、会计核算管理、结余资金管理、监督检查机制等内容去研究如何加强现代大学科研经费管理，争取能够为大学的科研经费管理提出有用的建议。
二、我国大学科研经费管理相关制度背景
计划经济时代，我国科研经费管理在科研项目计划立项和执行过程中未能充分体现成本预算及核算概念，主要基于当时的事业单位财务管理规定进行。随着市场经济体系的逐步建立和完善，国家相关部门出台了一系列科研经费管理制度，如《关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见》（国办发［2006］56 号）、《国家重点基础研究发展计划专项经费管理办法》（财教［2006］159号）、《国家高技术研究发展计划（863计划）专项经费管理办法》（财教［2006］163号）、《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教[2011]434号）、《教育部关于进一步贯彻执行国家科研经费管理政策加强高校科研经费管理的通知》（教财[2011]12号）及国家自然科学基金项目、国家社会科学基金项目等相关的经费管理办法。2012年，教育部又相继出台了《教育部财政部关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》（教财[2012]7 号）、《教育部关于进一步加强高校科研项目管理的意见》（教技[2012]14号）和《教育部关于进一步规范高校科研行为的意见》（教监[2012]6号），对高校科研经费管理作进一步的规范。
三、从审计视角看高校科研经费管理现状：基于Z大学的案例分析
（一）基本情况
Z大学是一所包括人文科学、社会科学、自然科学、技术科学、工学、医学、药学、经济学和管理学等多学科的综合性大学，设有 40 多个学院（系）和8家附属医院。全校（含附属医院）共有教职工13000多人，2012年末各类在校学生8万多人。2012年，学校在研科研项目数总计8000多项，新增科研项目数共3000多项，按计划结题1700多项。当年，理工科进账经费超过7亿元，医科总到位经费超过5 亿元，文科到账经费超过 1 亿元。
2012 年，该校内部审计部门从全校重点重大科研项目中抽取接近两成的项目，对科研经费管理和使用情况进行检查和分析，提炼出该校在科研经费管理和使用过程中的一些先进做法，并发现了存在问题，提出整改意见，抽查项目科研经费共计约5亿元。内审部门还就发现的问题和审计建议与学校科研管理部门、财务部门、科研项目负责人进行了充分的沟通，顺利完成整改工作。
（二）科研经费管理的“闪光点”
1．建立健全科研经费管理制度体系。Z大学制订并完善了《科研经费使用规范》、《科技经费管理办法》、《文科科研经费管理办法》、《高校基本科研业务费专项资金实施试行办法》、《科技经费间接费用和管理费管理暂行规定》、《科研经费管理细则》、《科研经费管理工作小组议事规则（试行）》等制度。
2．科研经费管理相关部门职责分工明确，内部控制较为健全有效。首先，该校财务部门负责科研经费的报账和核算工作，并协助项目负责人编制科研项目经费预算、决算。财务部门对各科研项目按项目号进行核算管理，科研经费收支均纳入财务处统一管理，集中核算。2012年，财务部门成立科研经费管理科，职责是政策研究与制度建设、预算与项目财务基础信息管理、项目经费使用管理、项目财务报表审核及统计分析等，以加强对科研经费的预算管理、使用开支控制和审核监督。其次，该校设科学技术处、社会科学处、医学科学处三个科研管理部门，分别负责全校理工科、人文社会科学、医科的科研管理工作。在内部控制方面，三个部门均编制了管理工作程序、管理制度汇编和经费办理指南等管理手册，对科研管理工作流程和程序进行规范，并在实际工作中有效执行。第三，该校设备与实验室管理处负责全校科研经费购买的资产管理。科研经费购买的资产和设备，凡达到固定资产标准的，均需在设备与实验室管理处报增固定资产，纳入学校固定资产管理。
3．财务部门与科研管理部门紧密合作，逐步实现科研经费预算控制。2012年起，该校财务部门与科研管理部门紧密合作，完善信息系统，实现科研管理系统与财务管理系统的数据对接，逐步分批加强对科研经费的明细预算控制，目前已实现对重大重点项目的预算控制。在科研经费报账环节，财务人员可根据财务管理系统中的科研项目预算方案对科研经费的明细开支进行预算控制，避免科研经费超预算开支或无预算开支的情况发生。
4．加强对科研经费管理和使用的审计监督。按照该校党委重点工作的要求，该校审计部门加强对科研经费管理和使用的监督，并探索建立监督长效机制。从2012年起，审计部门将科研经费审计列入年度常规工作，每年均抽查一定数量的科研项目经费使用情况。目前已草拟并准备出台《科研经费审计实施办法》，对科研经费审计的范围、内容、组织方式和程序等进行规范，以完善科研经费管理控制和监督机制。
（三）科研经费管理和使用中存在的问题
1．科研经费预算管理方面。在抽查的科研项目中，43.43% 的项目存在超预算开支现象，19.74% 的项目存在有预算但实际未开支经费现象，43.42% 的项目存在无预算但实际有开支经费现象。30.26%的项目存在经费实际支出进度与批复预算偏离、预算执行度偏低的问题。个别科研项目还存在专项经费未制订预算方案、预算方案编制不规范等问题。
2．科研经费转拨方面。科研项目的经费转拨存在任务书中无经费转拨预算、外拨经费无明细预算、收款单据不合规等情况。抽取项目中，少数项目预算中未列明需转拨科研协作费而实际有科研协作费转拨；收款单位提供的收款证明的合法性难以确定；部分项目的任务书或合作协议中均未列明项目合作单位及外拨经费明细预算，对外拨协作费的经费开支缺少监督；个别项目外拨协作费实际拨款金额与合作协议金额不一致。
3．科研经费开支使用方面。抽查的项目中，个别项目存在劳务费开支比例超标、开支范围扩大、报销其他与科研活动无关支出、劳务费支出不符合规定、差旅费支出不合理、出版文献信息费开支不规范、材料费中开支药品未办理出入库手续等问题。
4．结余经费管理方面。在抽取科研项目中，个别项目存在项目已结题或通过验收仍持续开支项目经费、项目延期决算未经科研管理部门审批、未按上级部门要求的时限内上缴专项经费结余资金等现象。
5．科研经费会计核算方面。会计核算上，财务部门使用的科目与科研项目预算明细科目不是一一对应的关系，一个预算明细科目通常对应一至若干个会计核算科目，而项目负责人对会计核算科目不熟悉，大部分项目负责人未能准确将会计核算科目与预算明细科目相对应，导致在科研项目结题阶段，项目负责人从信息系统导出项目开支明细账后编制财务决算报表时存在困难，准确性受到影响。
四、现代大学科研经费管理中存在问题分析
（一）大学科研经费管理制度体系仍有待完善与落实
科研经费的来源多元化和规模的增长，必然要求科研经费管理相关制度能适应新的需求。但目前部分高校科研管理制度都比较滞后或得不到落实。谭红梅和张经鹏（2009）、王新和徐中瑛（2010）、郑斐（2011）、张小玲（2011）、涂玲等（2011）、张美兰（2011）、谢海波（2011）、卢喜花（2012）、陈楠竹（2012）都指出，我国高校科研经费管理机制落后，制度不完善，不论是管理还是使用都缺乏有效的操作机制。
（二）大学科研经费管理机制尚未完全理顺
大学科研项目管理与经费管理存在脱节的问题。以往的研究提及，在一些大学里，科研经费管理各相关部门没有理顺管理制度，分工不明确，各自为政，没有形成有力的制衡机制，缺乏沟通与配合，各部门之间也缺乏数据共享的平台与基础，无法形成统一的管理机制，使项目管理与经费管理相脱节。
院系等二级单位对科研经费管理和使用的监管作用未发挥应有的作用。科研管理实行项目负责人负责制，二级单位不了解科研项目的预算申报、项目执行、结题结账等情况，无法进行监督，使二级单位成为科研经费管理的“中空地带”。
（三）科研经费预算管理质量有待进一步提高
科研经费预算编制不规范、不科学，缺乏预算控制措施。目前，大学科研经费预算编制普遍较为粗糙、不准确，缺乏科学性、合理性和可操作性，导致经费实际列支与科研无关支出、实际开支明细内容超预算标准列支或者有预算无支出等若干问题。而且，在很多大学的财务日常审核工作中，财务人员只能起到审核票据合法性的作用，无法对课题经费的使用情况进行预算控制，在项目结题决算之前未能对经费使用是否按照预算执行进行监管。
（四）科研经费开支和转拨仍存在不合规、不合理之处
目前，大学科研经费开支中仍存在这样那样不符合规定或不合理之处，如虚列支出、有工资收入的课题组人员开支劳务费、研究生培养费一次性划拨代支出、差旅费报销发票不合理（出租车发票连号、出差返程日期先于去程日期等）、材料费中开支药品未办理出入库手续、测试加工费转至无相关资质单位、大额物资、工程拆分，未按规定进行招标审计等。经费对外转拨过程中，也存在着转拨合同或协议未经所在大学审定、任务书中无经费转拨预算而实际对外有转拨经费、外拨经费无明细预算、外拨单位收款单据不合规等问题。
（五）科研经费会计核算方法仍欠缺规范
以往研究指出，目前大学科研经费的成本核算管理意识较为薄弱，对科研项目中的成本要素不能准确、科学的核算。有一部分大学在课题管理中追求做大科研经费，但对科研项目未进行真正的成本核算。例如水电费、科研人员工资等间接费用的核算不能据实分摊，甚至未计入科研项目成本核算，而是直接在教育事业费中支出，造成了科研项目研究成本不清，学校事业经费开支不实；或是财务人员对报销票据的真实性、相关性、合理性把关不严，导致科研经费开支出现了不合理、不真实的现象。
同时，财务部门使用的科目与科研项目预算明细科目往往不是一一对应的关系，增加了项目负责人编制结题决算报表的难度，也影响了决算报表的准确性。
（六）科研经费结余资金管理较为簿弱
王凭慧等（2 0 0 3 ）、林大静（2009）、张小玲（2011）、陈章兴（2011）、谢海波（2011）、卢喜花（2012）、郭银清（2012）都认为，目前高校科研项目结题后对结余经费的管理欠缺规范。高校课题结题不结账，或是以多种形式截留转移结余经费。据审计署公布的对 18 所部属高校 2003 年财务收支审计结果显示，截至2003年末13所高校有17397个科研课题结题未按规定结账，结存资金3.69亿元。“结题不结账”，不仅使结余资金得不到充分利用，造成教育资源的浪费，同时，也给财务部门的会计核算和项目管理增加了难度，使会计报表数据不准确。
（七）对科研经费管理和使用的审计监督力度有待加强
大学内部的科研经费审计监督还是新鲜事物，近几年陆续开展起来，但尚未成为内审部门的常规工作。大学科研项目课题负责人对科研经费审计的认识还不够充分；科研经费审计的内容、方法和程序还未成熟，尚处于探索阶段；由于审计人员知识结构的限制，对科研项目的效益评价难以开展，对经费使用的合理性界定有时也存在一定的难度；财务信息系统的不完善也降低了科研经费审计效率。
五、完善现代大学科研经费管理的建议
（一）健全大学科研经费管理制度体系并抓好落实
在国家层面，进一步完善国家科研经费管理制度体系。目前，我国各种专项科研经费管理的相关制度数量较多，且其中的规定不尽相同，加大了具体管理及执行的难度。
在大学层面，完善大学科研经费管理相关制度，提高管理制度的可行性和针对性，使之适应科研经费来源多元化、经费规模增长的新特点。按照国家、教育部新发布的科研经费管理制度的各项要求，修订大学已有的管理制度，包括科研经费使用规范、财务管理细则、合同管理办法、绩效评价办法、审计实施办法等，并注重落实，保证实效。
（二）完善大学科研经费管理机制，使项目管理与经费管理紧密结合
1．在科研项目课题负责人制的基础上，进一步明确大学各相关科研经费管理部门的职责与分工，建立有效联动机制，共同履行监管职责，按照协同分工、分级管理的模式开展科研经费的具体管理工作。科研管理部门负责科研项目管理和合同管理，并配合财务处做好科研经费管理等工作。财务处负责科研经费的财务管理和会计核算，规范项目负责人按照国家有关规定、项目合同计划任务书和预算批复方案使用科研经费。内部审计部门对科研经费的管理和使用进行定期或不定期审计。设备管理部门负责科研经费购置的资产管理。
2．明确院系等二级单位的监管责任。完善内部控制和监督约束机制，确保科研经费使用权、管理权和监督权的有效行使。
3．完善信息系统功能，逐步完成科研项目管理系统与财务管理信息系统数据共享，实现科研经费开支预算控制。科研项目预算方案由科研管理部门录入科研项目管理系统，通过数据共享，财务管理信息系统获取预算方案数据，在经费实际开支时，由财务人员根据预算方案进行预算控制。同时，科研管理部门也能通过数据共享掌握科研项目支出进度和使用情况。
（三）加强大学科研经费预算管理工作
卿文洁（2011）分析了西方国家科研项目管理经验，发现科研项目经费管理的有效手段就是经费预算管理。大学应重视并加强科研经费的预算管理工作，改变科研经费预算管理较粗放的现状。科研管理部门和财务部门应在申请科研项目时，协助项目负责人科学合理地编制项目支出的经费预算，坚持实事求是、合理安排的原则细化项目经费预算。同时，有条件的大学应对科研经费预算实行全过程控制，由财务部门定期分析经费预算执行情况，确保科研经费在预算范围内开支。
（四）进一步加强科研经费开支和转拨管理
1．充分发挥财务部门对科研经费的监管作用，严格经费审批程序和财务报销审核程序，严格执行经费开支范围和内容。特别是严禁科研项目开支中招待费、劳务费、科研协作费等的无预算支出，严禁差旅费、劳务费、国际合作交流费和管理费等费用超预算支出。严格执行《现金管理条例》等财务制度，将研究生助研津贴直接转入研究生个人银行卡，防止套取现金、虚报冒领等行为的发生。
2．加强对科研经费对外转拨的管理。严格执行项目预算，防止经费的层层转拨、变相转拨。大学财务部门在办理科研经费外拨转账时，应严格审核合同协议是否经科研管理部门、财务部门审批或备案，对方单位和转拨金额是否与合同协议相符，有效保证外拨经费的真实性、合规性。
（五）进一步深化规范大学科研经费会计核算
1．研究适合我国大学的科研间接成本分摊方法，完善科研经费全成本核算体系。吸收美国、英国等发达国家的关于科研间接成本的管理经验,组织研究适合我国大学的科研间接成本分摊方法。大学要逐步建立和完善科研经费全成本核算体系，按规定提取项目管理费和资源使用费，合理分摊应由项目负担的占用学校资源的费用，提取的项目管理费和资源使用费应纳入学校预算统筹使用。
2．大学财务部门应根据会计核算要求和决算报表项目以及学校管理实际需要设置会计科目及明细子目，解决科研经费预算明细项目与会计核算科目不一致、科研项目编号与财务部门编号不一致的问题。
（六）改进对结余资金的管理方法
一是制定校内科研经费结余资金结账管理办法，明确项目结账时间和结余经费的用途，及时处理结余经费资金，避免长期挂账、结题不结账的现象，保证项目经费结账工作的时效性和规范化。二是利用科研经费管理系统，加强科研管理信息的交流，使财务部门及时掌握科研进度信息和经费使用信息，监控科研经费的结账情况。三是完善提示服务，提前提示结账的有效期限，鼓励科研人员主动完成结余经费的结账工作；四是对项目结题后仍需开支必要经费的，项目组要合理安排所需经费开支计划，财务部门要严格审核结题后经费支出的报销单据。
（七）完善大学内部科研经费监督机制
大学应充分认识科研经费审计和检查监督工作在规范科研经费管理、提高资金使用效益等方面的重要作用，定期不定期对科研经费预算执行的有效性和合规性、财务收支的合法性和合理性、会计核算的规范性、科研经费转拨行为等方面进行重点审计和检查，建立科研经费监督长效机制。同时，通过加强信息平台建设、引入计算机辅助技术、建立科研项目数据库等，便于高校内部审计和监察部门监督。
[本文是中国教育审计学会资助的中山大学《高校科研经费管理与审计研究》（编号JY20130306）课题的阶段性成果。]
参考文献：
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