审计署经责司 石传明
经济责任审计评价具有重要地位,它既是审计结果的集中体现,也是审计结果运用的重要基础。但审计评价难一直困扰着审计人员,审计评价不科学不到位也直接影响审计的质量和成效。本文列举了实务中审计评价最常见的三类问题,从四个层面提出了解决途径,同时探讨了建立经济责任审计评价指引《通则》和《细则》的可行性以及应关注的重点内容。
审计评价常见问题与困难
审计评价是经济责任审计的根本目标,决定着审计工作的成效,同时也深受被审计领导干部和所在单位关注。客观地讲,被审计领导干部所承担经济责任内容的广泛、复杂、多样,势必导致审计评价存在困难,而审计人员一些认识上的误区也是问题产生的原因。
审计评价未能突出重点与特色,对领导干部履职精准“画像”不到位。审计报告容易出现评价内容过于宽泛的问题,特别是基本情况的内容“千人一面”,未能准确体现被审计领导干部履职的特点和重点。组织等部门在利用审计结果文书对领导干部进行年度考核、任职考核、评价时,对任职前后比较、不同领导干部间横向比较,还难以对履职尽责情况做出准确、直观的结论,审计成效受到一定影响。
审计评价与审计发现问题相脱离,审计评价内部间逻辑不一致。审计评价内部结构不合理、内部逻辑不一致的情况比较常见,主要表现是:一方面,基本情况部分突出了某些工作业绩,但报告问题部分也反映了相应领域较多的违法违规问题,工作业绩与审计反映问题逻辑不一致;另一方面,审计反映问题较严重,但责任界定依据表述较轻,所界定责任较轻,或是责任界定依据与问题本身基本一致,但所界定责任较轻,反之情况也很常见,审计问题本身、定则依据、所界定责任三者间的逻辑不一致。
审计评价与审计内容不统一,审计评价缺乏审计证据支撑。经济责任审计是对领导干部履行经济责任情况进行审计,不是全面的检查,领导干部“其他责任”不应属于审计范畴,审计评价不是全面的评价。常见问题是,审计组对没有审计的内容进行了评价,或审计评价未能完全基于审计查证的事实展开,对基本情况中的事实缺少审计核实和取证,定责依据的内容缺少证据支撑。
科学审计评价的原则
科学评价是经济责任审计的根本目标。经济责任审计要紧紧围绕领导干部“经济责任”这条主线,坚持“有权就有责、权责要对等”的原则,审计评价的基础在于审计实施全过程。科学评价应重点做好四方面工作:
分析研究领导干部履职特点,弄清其履行经济责任“应该干什么”,确立审计重点。分门别类研究领导干部履行经济责任的特点,是经济责任审计应长期、持续坚持的工作。审计机关应充分利用历年审计项目经验,集体系统地总结实践做法,组织进行专门性、针对性的研究,紧扣不同类领导干部的经济责任特点,形成经济责任审计实践和理论成果。同时加强业务培训,以使审计人员对每类领导干部经济责任的特点和重点形成直观的认识。
结合审前调查情况,聚焦领导干部“具体干了什么”,确立审计范围。审计组应针对性地分析领导干部履职所在地区、部门、单位的实际情况,总结履职特点、岗位性质和工作实际,把握领导干部履行经济责任的边界范围,系统了解履职尽责全过程,梳理履职尽责中的重要领域和重大事项,明确审计范围。
围绕审计重点,核实领导干部“实际怎么干的”,突出对重点问题和重大事项的审计。审计组要聚焦领导干部直接研究、批示、干预的事项,紧扣履职特点,围绕审计重点,具体核查经济责任履行情况,揭示存在的重大问题。审计取证要紧紧围绕“科学审计评价”的目标,审计查处问题的证据链要充分,应明确事项由谁决策、如何决策、造成后果如何,涉及经济责任评价、界定责任的内容要有充分的证据。
基于审计结果,回答“干得怎么样”,对履职情况进行科学评价。审计现场结束后,审计机关要对审计组发现的问题、了解到的情况进行专门的分析、研判,应采取审计业务会集体研究等方式,遵循“三个区分开来”,坚持实事求是地分析,对领导干部履职尽责情况进行系统合理“画像”。这既是经济责任审计不可或缺的关键环节,也是区别于其他专业审计的重要内容。审计组应当根据不同领导干部的职责要求,在审计查证或者认定事实的基础上,坚持历史全面客观的原则,以审定评,对领导干部履职尽责情况作出科学评价,做到审计评价准确客观、问题定性令人信服。
建立分层次的审计评价指引
审计评价最终落脚点是“如何评”,建立审计评价指引,有利于审计人员在实践中有章可循,掌握科学评价的基本原则和主要着手点,也有利于保持同类领导干部评价原则的一致性,保证评价结果具有横向可比性。
《通则》应具有稳定性,体现审计评价的基本原则。制定《经济责任审计评价指引通则》,要以中办、国办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》及其实施细则为根本,总结经济责任审计工作的主要做法和创新经验,把握经济责任审计工作的规律,同时结合工作中的问题、困难、挑战和不足,突出《通则》的指导性,落脚于审计评价的根本原则,可根据新情况新要求进行适当修订,但基本内容应保持稳定,有力体现经济责任审计工作的历史性和发展性。
《细则》应具有灵活性,尊重各地区各部门各领域的实际和创新。制定《经济责任审计评价指引细则》,要以《通则》为基础,分年分类(党政、部门、企业、金融等)制定,《细则》要紧密与当年审计实践相结合,突出可操作性,以切实指导审计人员进行审计评价为目标。《细则》制定应重点分析研究当年各类领导干部经济责任审计实际,总结以往经验,听取一线审计人员意见建议,以科学性、合理性、实用性为根本,突出评价重点和方法,具体指导责任界定、报告编写、项目组织实施等,促进审计评价的统一性与规范化。（摘自：《中国审计报》2018年6月13日第6版）
