为全面贯彻落实党中央、国务院关于完善审计制度、加强审计工作的决策部署，推进审计法治化建设，保障依法独立行使审计监督权，充分发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，近日，审计署起草了《审计法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），并向社会公布征求意见。征求意见截止日期为2019年4月15日。
那么，《审计法》的修订基于什么样的背景？修订的主要内容有哪些？专业人士对《征求意见稿》有哪些意见和建议？《财会信报》记者就此进行了采访。
一、背景：现行《审计法》已不能完全适应形势发展需要
现行《审计法》自1995年1月1日起施行，于2006年2月28日第十届人大常委会第二十次会议修正。《审计法》修订十多年来，对于保障审计机关依法独立行使审计监督权，促进国家重大决策部署贯彻落实，维护国家经济安全，推动深化改革，促进依法治国，推进廉政建设发挥了重要作用。党的十八大以来，党中央、国务院对审计工作提出了更高要求，社会各界对审计工作有了更多期盼，审计理论和实践也不断创新发展，现行《审计法》已不能完全适应形势发展的需要，亟需修订完善。
首先，修订《审计法》是贯彻落实党中央、国务院关于审计工作决策部署的需要。党的十九大以来，党中央作出了改革审计管理体制的决策部署，组建了中央审计委员会，加强党对审计工作的领导，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督作用，同时进一步优化审计署职责。在2018年5月23日召开的中央审计委员会第一次会议上，习近平总书记发表重要讲话，从新时代党和国家大局出发，深刻阐述了审计工作的一系列根本性、方向性、全局性问题，指明了新时代审计事业的前进方向，为新时代审计工作提供了根本遵循。党中央、国务院在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《关于加强审计工作的意见》《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》等重要文件中，也多次强调要完善审计制度，保障审计机关依法独立行使审计监督权。目前，党中央、国务院关于审计领域的各项重大改革顶层设计已经明确，正在顺利推进并取得明显成效，亟需通过修订《审计法》将党中央、国务院的决策部署转化为法律，做到重大改革于法有据，进一步完善中国特色社会主义审计制度，更好地引领和规范审计事业的改革发展。
其次，修订《审计法》是更好服务经济社会发展和推动国家治理现代化的需要。随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深化、社会主义民主政治的不断发展和国家治理体系的不断完善，审计在党和国家监督体系中的重要作用日益凸显。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调，要加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济运行中各类风险隐患揭示力度，加大对重点民生资金和项目审计力度。党的十八大以来，审计机关按照党中央、国务院要求，在审计实践中积极探索，不断加大对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部履行经济责任情况和国家重大政策措施落实情况的审计力度，取得了较好成效，对于促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉发挥了重要作用。在此过程中，审计监督的范围不断拓展，现行《审计法》规定的审计机关职责已经无法完全适应审计实践发展的需要，在《审计法》中对审计机关职责作出明确界定，为审计机关依法审计提供坚实的法律保障。
再者，修订《审计法》是审计机关依法履职的需要。近年来，党中央、国务院对审计工作提出了新的更高的要求，赋予审计监督新使命、新任务。这需要一方面解决现行《审计法》赋予审计机关的审计手段难以满足全面履行审计监督职责，制约审计监督作用充分发挥的问题。如要求报送资料范围较窄，不能完全适应审计工作尤其是大数据审计的需要；被审计单位以及其他单位和个人配合审计的义务不够明确等。另一方面，需要加大对审计机关和审计人员的监督制约，进一步规范审计监督权力运行。因此需要修订《审计法》，既为审计监督提供必要的保障，确保审计机关依法全面履行审计监督职责，又从法律上进一步规范审计行为，加强对审计权力的制约和监督。同时，各级审计机关在实践中也进行了探索和创新，一些好经验、好做法，需要以法律的形式固定下来，以适应审计工作科学发展的需要。
此次修订《审计法》，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大、十九届二中、三中全会精神和习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上的中重要讲话精神，坚持党对审计工作的领导，着力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，保障依法独立行使审计监督权力，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，促进国家治理现代化。在修订过程中，始终坚持党的领导，在宪法框架内进行，注意做好与现行法律的衔接；坚持监管导向，着力解决审计工作中的突出问题；坚持权责相符，既保障审计监督作用的充分发挥，又规范审计机关和审计人员的行为；坚持开门立法，广发听取各方意见，注重借鉴国外审计立法经验。
二、内容：《征求意见稿》坚持党的领导实行审计全覆盖
现行《审计法》共54条，此次修改了49条，删除1条，新增14条，修订后共67条。
修订的主要内容包括：
一是坚持党对审计工作的领导。根据中央审计委员会第一次会议精神和《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》有关要求，为巩固审计管理体制改革成果，规定坚持党对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系；全国审计领域重大事项由中央审计委员会审议决定；地方各级审计委员会贯彻执行中央审计委员会的决定，审议决定本区域内的审计工作重大事项；各级审计委员会办公室应当每年向本级审计委员会提出本级预算执行和其他财政支出情况审计报告。
二是实行审计全覆盖。根据党中央、国务院《关于加强审计工作的意见》《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》等文件关于审计全覆盖的要求，结合审计实践的发展，进一步完善了审计机关职责，规定管理、分配和使用公共资金、国由资产、国有资源的单位及其主要负责人，属于审计机关的审计对象，应当依法接受审计监督；明确将重大经济政策措施和决策部署贯彻落实情况审计、领导干部自然资源资产离任审计等纳入审计监督范围。同时，为保障实现审计全覆盖，对加强全国审计工作统筹、坚持科技强审、建设高素质专业化审计干部队伍等方面作出规定。
三是赋予审计机关依法履职所必需的权限。针对现有审计权限不能满足审计机关履行审计监督职责需要问题，根据习近平总书记关于各地区各部门要积极主动支持配合审计工作、依法自觉接受审计监督的要求，进一步完善了审计机关权限，明确将财务、会计资料以及与其履行职责有管的业务、管理等资料纳入审计对象需提供资料的范围，将上述资料以及有关资产、信息系统等纳入审计检查的范围；规定审计机关有证据证明被审计单位管理、分配和使用的公共资金违反国家规定流向其他单位、个人在金融机构的账户的，有权查询相关账户。同时，完善了审计机关提请协助权，规定有关机关和单位应当依法协助审计机关工作。
四是增强审计监督的独立性和公信力。为保障审计机关依法独立行使审计监督权，规定审计机关和审计人员不得参加可能影响其依法独立履行审计监督职责的活动，不得干预插手被审计单位的正常生产经营和管理活动；审计机关应当建立健全干预审计工作行为登记报告制度；地方各级审计机关主要负责人的任免，应当事先征得上一级审计机关同意。同时，为强化对审计机关的外部监督，规定审计机关和审计人员应当自觉接受各方面的监督，审计机关应当接受外部审计。
五是增强审计监督的权威性和实际效果。为促进审计发现问题的整改，增强审计效果，规定被审计单位应当及时整改审计报告发映的问题；整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要参考；被审计单位应当报告和公布整改结果；审计机关应当对被审计单位整改情况进行跟踪检查；对审计机关移送的事项，有关机关、单位应当将处理结果及时反馈审计机关。同时，为贯彻政务公开原则，规定除涉及国家秘密等法律、法规规定不予公布的内容外，审计结果应当向社会公开。
六是发挥内部审计和社会审计作用。为充分发挥各类审计的作用，切实加强审计对象内部风险防控，促进事业发展，形成审计监督合力，将有关内部审计和社会审计的内容成章表述，规定了依法属于审计机关审计对象的单位的内部审计领导体制、内部审计工作职责、内部审计履职保障、审计机关对内部审计工作的业务指导和监督等。同时，明确审计机关要注重发挥社会审计的积极作用。
七是明确违反《审计法》行为的法律责任和被审计单位的救济途径。为确保严格执行《审计法》，维护《审计法》的权威，进一步明确了各类主体违反《审计法》行为的法律责任和追责的具体情形。同时，为切实保障被审计单位的救济权，按照单位类别分别规定其不服审计决定时的救济途径。
八是对军地联合审计作出原则性规定。为适应军民融合发展的需要，在附则中规定经批准审计机关和军队审计机构可以对军民融合发展有关事项实施联合审计。
此外，还对条文个别文字作了修改。
三、建议：相关条款内容应进一步细化明确
中国审计理论研究骨干人才库专家、重庆理工大学审计系教授王海兵在接受《财会信报》记者采访时表示，此次《征求意见稿》有较大改进。顺应国家推进反腐倡廉战略诉求，适应新时代社会经济发展需求。强化了预算和财政财务收支审计、经济责任审计等，增加了中央审计委员会、自然资源资产管理审计、生态环境保护责任审计、信息化审计、内部审计、社会审计等内容，提出审计机关可以对专业性较强的职位实行聘任制、审计机关采取措施不得影响被审计单位的正常生产经营和管理活动、应防止不必要的重复审计、向社会公布审计结果和整改结果等人本审计理念。
北京中会仁会计师事务所主任丁会仁在接受《财会信报》记者采访时认为，《审计法》的修订顺应了新时代的新变化，重点强调了党对审计工作的领导，让审计工作不仅起到积极的监督作用，而且更好地服务社会和国家经济发展。尤其难得可贵的是解决了实际审计工作过程中的难点和重点，例如赋予审计机关更多权限，让审计工作得以落到实处，不仅仅是形成审计报告，《征求意见稿》把内部审计和社会审计单独成章表述，这说明社会审计也是整个审计体系中非常重要的一环，不仅需要国家审计，更多需要为经济服务的企业内部审计和注册会计师的社会审计。丁会仁表示，只有形成一种“海陆空式”的审计体系，审计工作的监督和服务功能才能完美结合。
王海兵就具体条款提出建议。
《征求意见稿》第二条规定，国家实行审计监督制度。坚持中国共产党对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。全国审计领域重大事项由中央审计委员会审议决定。地方各级审计委员会贯彻执行中央审计委员会的决定，审议决定本行政区域内的审计工作重大事项。审计委员会办公室设在同级审计机关。第八条规定， 国务院设立审计署。审计署在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。审计长是审计署的行政首长。
王海兵建议，中央审计委员会和审计署、地方各级审计委员会和地方审计机构在职能定位上应明确区分，增强审计工作统筹性、协调性和有效性，提升审计监督合力。
《征求意见稿》第十八条规定，地方各级审计机关主要负责人的任免，应当事先征得上一级审计机关同意；其他负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。
王海兵建议，建议细化明确“征得同意”和“征求意见”的不同之处。增大各级机关用人自主权，权责对等，地方各级审计机关主要负责人的任免采取提名制，地方各级审计机关其他负责人的任免建议采取报备审核制，增强地方各级审计机关的用人机制灵活性和适应性。
《征求意见稿》第三十三条规定，中央审计委员会办公室应当每年向中央审计委员会提出中央预算执行和其他财政支出情况审计报告。审计署应当每年向国务院总理提出中央预算执行和其他财政收支情况审计结果报告。
王海兵建议，提出中央预算执行和其他财政支出情况审计报告，与提出中央预算执行和其他财政收支情况审计结果报告，在内容范围和方式方法上应进行细化，明确分工。
《征求意见稿》第五十四条规定，内部审计机构应当在本单位主要负责人的领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作。国有和国有资本占控股地位或者主导地位的大、中型企业（含金融机构）应当建立总审计师制度，设置总审计师；国家机关、事业组织根据需要，经批准可以设置总审计师。
王海兵提出，现有金融系统设置有首席审计官制度，总审计师制度和首席审计官制度如何衔接？设置了总审计师制度，是否要废止现有的首席审计官制度？如同总会计师制度和首席财务官制度，只保留一种即可？
《征求意见稿》第五十五条规定，内部审计机构应当依照国家法律法规、政策规定、内部审计职业规范和本单位有关要求，对本单位及其所属单位的财政财务收支、内部控制和有关经济活动，以及所属单位主要负责人经济责任履行情况等，进行审计。
王海兵建议，内部审计本质上是单位内部事务，在遵循党的领导、国家政策、法律法规基础上，应给予充分的自主权。审计范围应远大于财政财务收支、内部控制和有关经济活动以及经济责任审计等。建议在参考中国内部审计准则基础上，与国际内部审计准则接轨，将业务活动审计（包括但不限于经济业务活动）、风险管理审计、治理审计也纳入。
时代在变化，经济在发展，审计的定位也在不断提升。丁会仁建议审计要更多地进行顶层设计，应拥有完全独立的审计监督权，审计工作人员每年也应接受外部独立再审计；另外一方面，建议把社会审计作为重要的组成部分，大部分中小审计项目完全可以委托社会审计机构去审计。他同时提出，当前已经进入大数据时代，审计工作完全可以变事后审计为事中审计，让审计的服务功能更加强大。
丁会仁提出，《征求意见稿》中“审计机关有权对该社会机构出具的相关审计报告进行核查”的规定，明显把社会审计机构摆在了国家审计机关的被审一方，是否值得商榷？他认为，《征求意见稿》没有定位好国家审计和社会审计的关系问题，应该出台一部真正包容国家审计、社会审计和内部审计的一部法律。此外，他还建议，现在是信用社会，应尽可能把审计报告所涉及的问题列入信用管理体系，增加审计公信榜单。
（来源：财会信报、内审之友）
